Die Schweiz in der EU? Basisdemokratie in der EU? UebersichtDie Schweiz in der EU? Basisdemokratie in der EU? Uebersicht[Michael Efler/Gerald Häfner/Roman Huber/Percy Vogel: Europa: nicht ohne uns! Abwege und Auswege der Demokratie in der Europäischen Union. Herausgegeben von »Mehr Demokratie«]
Die EU muss sich an die Schweiz anpassen!
Die EU macht ja wieder mal beträchtlich Druck auf die Schweiz, wir müssten uns, ohne wenn und aber, anschliessen, die Beschlüsse übernehmen, genau wie die Mitglieder des Rumpf-EWR. Das funktioniert aber so nicht. Das Kernproblem eines Beitritts der Schweiz ist ja eben die Basisdemokratie, die wir hier nie aufgeben würden, bloss um da auch formell dazu zu gehören zu dem Riesenladen. Nun tönt das zwar einerseits nach einer masslosen Ueberheblichkeit, wenn die Schweiz von der EU fordern würde, sich so weit abzuändern, dass unser Stil von Basisdemokratie und Föderalismus auch innerhalb der EU funktioniert.
Inhalt:
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Andererseits wäre es aber eben vielleicht grad ein guter Anstoss, denn gerade Ihre Organisation, wie manch ähnlich gelagerte in Deutschland, Frankreich, Spanien etc. zeigen doch, dass auch in andern Länder gewisse Zweifel daran herrschen, ob so eine Hütte voller Bürokraten wirklich das Gelbe vom Ei sei für Europa. Um die Schweiz verdauen zu können, müsste sich die Gesetzgebung auf europäischer Ebene massiv veringern, bloss noch Anstösse an die Länder geben, und wirklich sich auf Rahmengesetze beschränken.
Präzise dies fordert eigentlich auch "Mehr Demokratie", dessen Vorschläge hier verkürzt dargestellt werden, mit der Absicht, das Problem der "Integration", mit dem ja auch im Bereich der Migranten eher populistisch umgegangen wird, klarer zu machen. Trotz der scheinbar enormen Differenzen (nicht nur in Grösse und Bedeutung) zwischen EU und Schweiz gibt es Lösungen. Und es sind genau diese Lösungen, deretwegen die Schweiz sich eigentlich dem Druck nicht beugen darf, einfach über einen heute eigentlich lächerlichen Beitritt zum EWR oder einfach als Anerkennung von Sachzwängen, EU-Recht so zu übernehmen, wie es nun mal ist. Gerade die in der Schweiz seit 150 Jahren eingeübten (und ab un zu auch missbrauchten) Prinzipien des Föderalismus und der Subsidiarität.
Es ist nun wirklich nicht zu hoffen, dass die EU quasi zur Gross-Schweiz würde - aber es bestehen eigentlich gute Hoffnungen darauf, dass der schon beinahe als Sachzwang sich aufdrängende Beitritt der Schweiz zu positiven (und im EU-Raum selbst längst erstrebten) Korrekturen hin zu mehr Demokratie ermöglicht.
Setzt die EU hier primär auf Druck, hat die Schweiz immer noch die Möglichkeit, pro Forma mitzumachen, und dann einfach Blocher oder einen ähnlich gelagerten Politiker in den Ministerrat oder Europäischen Rat zu delegieren. Da dort die Beschlüsse im Konsens, also einstimmig gefasst werden müssen, Blocher aber immer nein sagt, wäre der gesamte Politbetrieb der EU damit stillgelegt und die Bürger hätten für einige Zeit Ruhe vor Gesetzen.
Die Entscheidungsstrukturen innerhalb der EU sind zu wenig demokratisch und für die Bürgerinnen und Bürger kaum durchschaubar. Die Menschen in Europa sind ferne und ohnmächtige Zuschauer in einem für sie kaum durchschaubaren Verfahren. Das Problem ist klar: In der EU werden Gesetze gemacht; diese binden Länder und Menschen. Aber die Gesetze selbst sind nicht an das gebunden, was Kern des Demokratieprinzips ist: die Volkssouveränität. Zwar haben wir alle fünf Jahre »Europawahlen«. Aber das Parlament, das so von uns gewählt wird, hat keine volle Legislativkompetenz. Es kann keine Gesetze initiieren. Diese werden von der Kommission entworfen und vom Ministerrat und – in längst nicht allen Fällen – vom Parlament beschlossen. Also von Regierungschefs und Bürokraten, die alle Vertreter der Exekutive sind. Das bedeutet: Nicht nur das Demokratieprinzip, sondern auch das der Gewaltenteilung nimmt bei der jetzigen Konstruktion der EU Schaden. All dies wird durch den Reformvertrag bzw. den Vertrag von Lissabon trotz einzelner Fortschritte nicht substanziell verändert.
Mit dem Lissabon-Vertrag etwa wären dies unter anderem folgende Eigenschaften: Eine eigene Staatsbürgerschaft, eine eigene Judikative, Exekutive und Legislative mit umfassenden politischen Zuständigkeiten, einer direkt gewählten Versammlung, basierend auf einem allgemeinem Wahlrecht, Freizügigkeit innerhalb des Hoheitsgebietes sowie eigene Grundrechte und eine eigene Rechtspersönlichkeit. Dazu kommen die gemeinsame Außenpolitik, polizeilich- justizielle Zusammenarbeit, und sogar eine gemeinsame Verteidigungspolitik wird vorangetrieben.
Ob und wie weit das allgemeine Ziel der effektiven Kontrolle erreicht wird, hängt von einer Reihe konkreter Kriterien ab: Politische Ämter sollen:
Was die direkte Wahl z.B. von Bundesräten angeht, hätte ich so meine Vorbehalte ... gehabt. Allerdings entsprechen diese eh nicht den Tatsachen. Meine Kritik war, dass ein Mitglied des Bundesrates (unseres exekutivleitenden 7er Gremiums) fähig sein müssen, kooperativ und konsensfördernd zu arbeiten. Parteistrategen, die das Maximum für ihre Partei herausholen wollen, sind falsch am Platz. Da hätte ich nun vom Parlament erwartet, dass es die Leute entsprechend auswählt. Bei den aktuellen Wahlen zeigt sich jedoch deutlich, nach welchen Prinzipien ein Bundesrat gewählt wird - und die sind haarsträubend. Ein(e) Kandidat(I)n einer anderen Partei darf nicht zu gut sein, zu sehr ankommen beim Volk, da sie sonst der Partei zu viele Stimmen verschaft bei den nächsten Wahlen. Ein anderer darf nicht aus dem selben Kanton sein wie ein bereits gewählter, wegen regionaler Uebervertretung. Ein Kandidat kann unterstützt werden, dereigentlich rein gar nix zu melden hat, bloss dass die unterstützende Partei bei den nächsten Wahlen von der unterstützten ebenfalls unterstützt wird. Es wundert wenig, dass so der Bundes-Rat am Ende ziemlich ratlos und fast ohne "Bund", an der Krücke geht. Dass das Volk hier so ziemlich den Glauben an die Politik(er) verliert, wundert wenig. Da wählt man dann halt - zum Gaudi (Unterhaltungswert haben die Kerle schliesslich. Ghadaffi wäre da gar unbezahlbar ...) - so einen repräsentativen Hanswurst wie Berlusconi oder Sarkozy. |
Politisch-inhaltliche Entscheidungen sollen
Die europäische Einigung begann 1951 mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) als wirtschaftliche Zusammenarbeit der Gründungsstaaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden.
1993 wurde mit dem Vertrag von Maastricht aus dem wirtschaftlichen Zusammenschluss schließlich eine politische Union. Diese Union hat sich bis heute in immer neuen Verträgen vertieft und mit der Osterweiterung erheblich vergrößert. Grundlage der Einigung sind die Verträge, die zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten geschlossen werden wie z.B. der »Vertrag von Maastricht« oder der 2007 vorgelegte »Vertrag von Lissabon«. In diesen Verträgen verzichten die Mitgliedsstaaten auf Teile ihrer Souveränität. Diese Souveränität wird auf die EU übertragen, die sie nach den in den Verträgen festgelegten Rahmenbedingungen ausüben kann. Die Verträge regeln hauptsächlich zwei Dinge: erstens, welche Politikbereiche (z.B. Währungs-, Wirtschafts-, Umweltpolitik etc.) an die EU übertragen werden und zweitens, mit welchen Institutionen die EU die se Zuständigkeiten ausübt. Sie schaffen also einen Rahmen für die politische Gestaltung – ähnlich, wie es Verfassungen von Staaten tun. Die Schaffung von Verfassungen oder von verfassungsähnlichen Verträgen berührt die grundlegendste Ebene von Demokratie: die Freiwilligkeit, Teil einer politischen Gemeinschaft zu sein und das Recht, ihre Regeln festzulegen.
Probleme:
Die politischen Grundlagen der EU beruhen auf zwischenstaatlichen Verträgen, die als Außenpolitik in die traditionelle Zuständigkeit der Regierungen fallen. Die konkrete Ausarbeitung der Verträge erfolgt durch Beamte, schließlich unterzeichnen die Regierungen den Vertrag und legen ihn dem Parlament zur Zustimmung (Ratifikation) vor.
Überdies finden die Verhandlungen über die Vertragsinhalte oft hinter verschlossenen Türen statt und sind somit eher intransparent.
Eine demokratischer Herrschaft, fehlt in den internationalen Beziehungen. Demokratische Zäsuren durch Wahlen und Abstimmungen, die dem demokratischen Willen neuen Atem geben, gibt es in der internationalen Ordnung nicht. In ihr herrscht eine langsam fortschreitende Kontinuität.
Auch der große Umfang der Verträge, ihre unübersichtliche Struktur und die sich daraus ergebende Unzugänglichkeit erklären sich aus der Zwischenstaatlichkeit. Die bisherigen Verträge mit allen Ergänzungen und Protokollen umfassten ca. 2.800 Seiten.
Doch andererseits ist die EU eben kein gewöhnlicher Staatenbund mit begrenztem Kooperationsbereich (wie es zu Beginn der Einigung mit der EGKS noch der Fall war), sondern der einzige Staatenbund mit direkter Gesetzgebungsgewalt und staatenähnlichem institutionellen Aufbau. Mit diesen Eigenschaften steigt der Anspruch an die Allgemeinverständlichkeit der Verträge. Im Falle des Lissabon-Vertrags war die Unverständlichkeit, wie wir noch sehen werden, sogar Teil einer Strategie.
Zwischen dem 28. Februar 2002 und dem 20. Juli 2003 tagte insgesamt 50 Mal eine Versammlung – der »Konvent zur Zukunft Europas «, kurz Konvent –, die mit der Ausarbeitung des Entwurfs für eine »Verfassung« für Europa beauftragt war.
Drei Monate nach der letzten Sitzung des Konvents hatten nur 38% der EU-Bürger überhaupt von seiner Existenz Kenntnis genommen.
Die Ratifikation des Verfassungsvertrages war in nur zehn der damals 25 EU-Mitgliedsstaaten durch Volksentscheide vorgesehen.
In den übrigen Ländern ratifi zierten die Parlamente – auch in solchen, in denen sich eine große Mehrheit der Bevölkerung und viele Verfassungsexperten für ein Referendum aussprachen.
Beispielsweise hatten sich in Deutschland laut mehrerer Umfragen rund 80% der Bürgerinnen und Bürger für ein Referendum ausgesprochen. - Dennoch lehnte im Mai 2005 der Bundestag eine Parlamentsvorlage der FDP-Fraktion, die ein Referendum ermöglicht hätte, mit einer Mehrheit von 96% der Stimmen ab.
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Die Bürger stehen zweifellos hinter den großen Zielen der Union, sie sehen jedoch nicht immer |
Politische Tricks zur Umgehung des Volkswillens:
So erhielten die Befürworter des Verfassungsentwurfs in Spanien und den Niederlanden13 jeweils fast zehnmal so viel Geld von der Regierung wie die Gegner.
Die öffentliche Diskussion im Anschluss an die Referenden in Frankreich und den Niederlanden war entsprechend von Einseitigkeit geprägt. Es wurde hauptsächlich die Frage gestellt, wie sich die mehrheitliche Entscheidung der Bürgerinnen und Bürger dieser Länder gegen den Verfassungsvertrag verstehen lässt. Die Frage, auf welchem Weg es zum mehrheitlichen »Ja« in Spanien kam, war hingegen kaum von Interesse. Von dieser ungleich geführten Diskussion ging die Botschaft aus, dass die Nein-Stimmen irrational und uninformiert gehandelt haben, während die Ja-Stimmen aufgeklärt und vernünftig abgestimmt hätten
Nachdem die EU-Verfassung von den Bürgerinnen und Bürgern Frankreichs und den Niederlanden abgelehnt worden war, stürzte das »Projekt Europa« in eine tiefe Krise
Im März 2007 verpfl ichteten sich die Staatsund Regierungschefs, einen neuen Vertrag bis 2009 in Kraft zu setzen.
Unter portugiesischer Ratspräsidentschaft einigte man sich dort im Oktober auf den so genannten Reformvertrag, der schließlich am 13. Dezember 2007 als »Vertrag von Lissabon« von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten unterzeichnet wurde.
Inhaltlich handelt es sich beim Vertrag von Lissabon fast um den gleichen Vertrag wie den von den Franzosen und Niederländern abgelehnten Verfassungsvertrag.
Daher wählte man bei der Umgestaltung des Verfassungsvertrags in einen Reformvertrag die Form des Änderungsvertrages und nutzte dessen Unübersichtlichkeit, um darin Inhalte zu verstecken. Valérie Giscard d'Estaing empfahl diese Strategie in aller Öffentlichkeit: »Ein letzter Trick besteht darin, einen Teil der Innovationen des Verfassungsvertrages beibehalten zu wollen und diese zu tarnen, indem man sie in mehrere Texte aufsplittert.
In Frankreich, das ja drei Jahre zuvor den EU-Verfassungsvertrag per Referendum abgelehnt hatte, wurde eigens die Verfassung geändert, um ein erneutes Referendum zu vermeiden. Sowohl Senat also auch Assemblée Nationale stimmten am 4. Februar 2008 mit großer Mehrheit für die Aufnahme des folgenden Satzes in die französische Verfassung: »Frankreich kann an der EU teilnehmen unter den Bedingungen des am 13. Dezember unterzeichneten Lissabonner Vertrags, der den Vertrag der EU und den Vertrag zur Schaffung der EU modifiziert.«
82% der Deutschen sind laut einer von Mehr Demokratie in Auftrag gegebenen Forsa-Umfrage der Meinung, dass die Bürger in den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten über eine EU-Verfassung direkt abstimmen können sollten.
Bei einer Wahlbeteiligung von 53,1% und mit 53,4% Nein-Stimmen entschieden sich die Iren mehrheitlich gegen den Lissabon-Vertrag
Bemerkenswert am Ausgang des irischen Referendums ist zunächst, dass – laut Eurobarometer vom Frühjahr 2008 – die Iren mit 73% die EU-weit stärksten Befürworter einer Mitgliedschaft sind. Eine allgemeine EU-Müdigkeit vermag das Nein also nicht zu erklären. Was waren also die Gründe? Neben einer Zahl von mehr oder weniger begründbaren Sorgen, die mit Identitäts-, Souveränitätsverlust und wirtschaftlichen Folgen zu tun hatten (siehe weiter unten), war der wichtigste Grund für die Ablehnung das zu geringe eigene Verständnis des Abstimmungsgegenstandes
Eine im Juli 2008 von der Firma Red C durchgeführte Studie zeigte, dass sich nicht nur 71% der Iren gegen eine Wiederholung aussprachen, sondern auch, dass die Zahl der Gegner des Lissabon-Vertrags auf 62% gestiegen, die der Befürworter auf 38% gesunken war
Die Bedingungen der irischen Regierung gehen angeblich auf Befragungen der Bürger zurück: Erstens die Beibehaltung des Prinzips, dass jedes Mitgliedsland einen Kommissar stellt. Der Lissabon- Vertrag sah eigentlich vor, ab 2014 die Zahl der Kommissare auf 15 zu reduzieren und ein Rotationssystem einzurichten. Grund für die angestrebte Verkleinerung war
Doch schon ohne diese inhaltliche Analyse meinen wir, dass es verständliche und sogar gute Gründe gibt, auch einen mehr Demokratie versprechenden Vertrag abzulehnen:
Eine Kernfrage, die seit den Anfängen der europäischen Einigung immer wieder gestellt wird und in den Verträgen beantwortet werden muss, ist die der Kompetenzverteilung zwischen der Staatengemeinschaft und ihren Mitgliedsstaaten. Welche Ebene soll für welche Politikbereiche zuständig sein? Und wer ist berechtigt, diese Zuordnung vorzunehmen – wer hat also die »Kompetenzkompetenz «? Rückblickend wurden der Gemeinschaft immer mehr Kompetenzen übertragen (»Zentralisierung«), und auch der Lissabon-Vertrag sieht weitere Kompetenzausweitungen vor oder ermöglicht sie.
Das Ergebnis: 84% der Gesetzesakte stammten aus Brüssel, nur 16% stammten originär aus dem Bundestag
Das Grundgesetz sieht jedoch das Parlament als den zentralen Akteur der Gestaltung des politischen Gemeinwesens vor. Es stellt sich daher die Frage, ob man die Bundesrepublik Deutschland überhaupt noch uneingeschränkt als eine parlamentarische Demokratie bezeichnen kann.«
Die Zuständigkeiten der Europäischen Union
Bereits auf der Basis des Vertrags von Nizza kann die EU in so gut wie allen Politikbereichen gesetzgeberisch tätig werden. Mit dem Vertrag von Lissabon würden die Zuständigkeiten der EU erneut erweitert, zum ersten Mal explizit aufgelistet und drei Kategorien zugeordnet, je nach Grad des Einflusses, den die EU ausüben kann. Im Vertrag wird zwischen »ausschließlichen«, »geteilten« sowie »unterstützenden«, »koordinierenden« und »ergänzenden« Zuständigkeiten unterschieden. Diese Einteilung ist vor allem eine Systematisierung. Der Idee nach gibt es diese Kategorien schon in den bestehenden Verträgen. Sonderregelungen existieren für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie für die Koordinierung der Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Laut des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union(AEUV) (pdf 153 S. / wiki) übt die EU bei den »ausschließlichen Zuständigkeiten « (Art. 3 AEUV) die alleinige Gesetzgebungskompetenz aus. In diesen Bereich gehören vor allem die Wettbewerbs-, Handels- , Zoll- und Währungspolitik. Hier haben die Mitgliedsstaaten also ihre Souveränität vollständig an die EU abgetreten. Die »geteilten Zuständigkeiten« (Art. 4 AEUV) umfassen den größten und gewichtigsten Teil der EU-Politik. Es sind vor allem: Binnenmarktpolitik, Innen- und Rechtspolitik, Sozialpolitik, Umwelt, Verbraucherschutz.
Landwirtschaft und Fischerei, Verkehr und Energie.
In diesen Bereichen können die Mitgliedsstaaten eigene Gesetze erlassen, solange die EU nicht gesetzgeberisch tätig wird und das Subsidiaritätsprinzip dem nicht entgegensteht. Die »unterstützende, koordinierende und ergänzende Zuständigkeit« (Art. 6 AEUV) gilt unter anderem in den Bereichen Industrie, Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit, allgemeine und berufliche Bildung, Kultur, Katastrophenschutz und Tourismus.
Der Begriff der »geteilten Zuständigkeiten« suggeriert zunächst eine Gleichwertigkeit von EU und Mitgliedsstaaten. Tatsächlich hat die EU hier jedoch Vorrang in der Gesetzgebung. In dem entsprechendem Artikel (Art. 2 Abs. 2 AEUV) heißt es: »Übertragen die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit, so können die Union und die Mitgliedstaaten in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat, oder entschieden hat, diese nicht mehr auszuüben.
Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12.10.1993
»Voraussetzung der Mitgliedschaft ist aber, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb eines Staatenverbundes gesichert ist. (...) Die EU ist nach ihrem Selbstverständnis (...) ein Verbund demokratischer Staaten; nimmt er hoheitliche Aufgaben wahr (...), so sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedstaaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben.«
»Entscheidend ist, dass die demokratischen Grundlagen der Union schritthaltend mit der Integration ausgebaut werden und auch im Fortgang der Integration in den Mitgliedstaaten eine lebendige Demokratie erhalten bleibt.«
Ein Beispiel: Der Bereich der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik ist zwar nur sehr begrenzt Teil der EU-Zuständigkeiten, er kann aber gleichwohl über Gesetze zum Binnenmarkt oder auch über Wettbewerbsregelungen tiefgreifend betroffen sein. Ein Beispiel dafür ist die Dienstleistungsrichtlinie der EU, die freie, grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen ermöglichen soll. Ihre Vorschriften betreffen viele nationale Regelungen anderer Politikbereiche, wie z.B. solche des Arbeitsrechts oder der Arbeitsmarktpolitik. Diese müssen an die Vorgaben der Richtlinie angepasst werden. Die EU setzt damit faktisch in Bereichen Recht, für die sie keinerlei Zuständigkeit hat und verdrängt so auf undemokratischem Wege nationale Regelungen, die demokratisch weit besser legitimiert waren.
Mit dem Vertrag von Lissabon würden der EU weitere Zuständigkeiten zugewiesen werden (Energie, Katastrophenschutz, Verwaltungszusammenarbeit, Tourismus, Humanitäre Hilfe, Raumfahrt und Sport).
Direktinvestitionen über den Binnenmarkt hinaus würden erstmals zur reinen EU-Kompetenz. Die Mitgliedsstaaten verlören dadurch das Recht, eigene Investitionsverträge mit anderen Staaten abzuschließen. Die Handlungsmöglichkeiten der EU in den sensiblen Bereichen geistiges Eigentum und Dienstleistungen würden ausgeweitet (Art. 207 Abs. 1 AEUV). Teilweise wurden bei der Ausarbeitung des Lissabon-
Schleichende Uebernahme:
Im Vertrag von Nizza hingegen heißt es noch, dass die gemeinsame Verteidigungspolitik zu einer gemeinsamen Politik führen »könnte« (Art. 17 Abs. 1 EUV). Der Unterschied zwischen beiden Formulierungen ist gering, aber potenziell folgenreich. Denn mit dem Vertrag von Lissabon verpflichtet sich die EU zum Aufbau einer gemeinsamen Verteidigung – also einer Europäischen Armee –, während die bisherige Vertragslage dies lediglich als eine Option benennt.
Kommentar: Bis vor wenigen Jahren wäre schon bloss die Idee, mit irgend jemandem über die hehre Schweizer Armee zu diskutieren, als Anmassung verworfen worden. Seit ... kann sich jedoch ein beträchtlicher Teil der Schweizer sogar die Abschaffung der Armee vorstellen und es ist doch inzwischen der Mehrheit (Ständerat ausgenommen) klar, dass sie im gegenwärtigen Zustand innerhalb Europas eigentlich ein Fossil ist. Noch lächerlicher der kürzliche Vorschlag für ein eigenes Raketenabwehrsystem. Gerade hier zeigen sich die Grenzen des Nationalstaates - auch in der Kriegsführung - am deutlichsten, denn würde ein "Schweizer SDI" auch Raketen erfassen, bevor sie die Landesgrenze erreicht haben, so gäbe es doch einige Probleme, falls Schweizer Abwehrraketen über fremdem Terrain eine solche abschössen - oder, noch schlimmer, bloss aus der Bahn brächten. Solche Scherze können sich die USA leisten, die Schweiz nicht.
Eine voneinander unabhängige Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten ist somit europarechtlich kaum noch möglich. Der Europäische Rat stellt Grundzüge für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten auf, deren Einhaltung von der Kommission überwacht wird (»multilaterale Überwachung«). Bei Verstößen gegen diese Grundzüge kann ein Mitgliedsstaat verwarnt werden. Überdies kann er Empfehlungen zur Korrektur seiner Wirtschaftspolitik erhalten.
Problem: Wenn dem so wäre, hätte es das Problem Griechenland nicht gegeben, gäbe es das Problem zwischen nördlicher Sparwirtschaft und südlicher Schuldenwirtschaft nicht, zu dessen Lösung ja bereits ein weicher und ein harter Euro vorgeschlagen wurden. Hier liegt die stärkste Fehlkonstruktion der EU: Das politische System steuert mit Macht (Gesetz), das Wirtschaftssystem mittels Geld (Vermögen, Potential). Die Politik kann nicht sprechen: Es werde Geld! (vor allem dann nicht, wenn sie Inflation verhindern will). Geld jedoch kann die Gesellschaft zu mehr allgemeinem Wohlstand - oder mehr Ungerechtigkeit führen. Die treibenden Kräfte der Schweiz stehen hier eher auf der Seite des Geldes, da diese mehr Freiheit, auch in der Form von Willkür, erlaubt.
Mit dem Vertrag von Lissabon würden auch diejenigen Bereiche der Europäischen Politik, in denen mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden ist (entweder durch neue Handlungsermächtigungen oder durch Überführung aus der Einstimmigkeit) stark ausgeweitet – so deutlich wie noch bei keiner Vertragsreform zuvor. Die Zahlen reichen je nach Zählweise von mindestens 40 (offizieller Bericht eines Ausschusses des britischen Unterhauses) über (Centrum für Europäische Politik) bis hin zu mindestens 60 (open europe) und sogar 68 (Internetplattform x09.eu). Die Ausweitung des Mehrheitsverfahrens begünstigt, unabhängig von anderen damit verbundenen Vor- und Nachteilen, die Schaffung neuer Regelungen auf EU-Ebene schlicht aus dem Grund, weil eine Mehrheitsentscheidung leichter herzustellen ist als eine Konsensentscheidung.
Diese drei Bereiche bilden die so genannte Säulenstruktur, von der das »Dach« der politischen Union (EU) getragen wird:
Durch die Auflösung der Säulenstruktur würde ferner eine explizite Rechtspersönlichkeit geschaffen, die nunmehr für die gesamte EU Gültigkeit hätte (Art. 47 EUV neu). Dadurch könnte die EU beispielsweise Verträge im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) abschließen, die den nationalen Gesetzen und Verfassungen vorgehen würden.
Insbesondere die Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) – ein Kernbestand nationaler Souveränität – würde weitgehend vergemeinschaftet.
Der Europäische Gerichtshof erhielte die vollständige Zuständigkeit für fast alle Bereiche der Innen- und Rechtspolitik übertragen, und mit der Europäischen Staatsanwaltschaft würde eine komplett neue Institution eingerichtet (Art. 86 AEUV).
Erstmals würde es auch eine gemeinsame Asylpolitikgeben (Art. 78 AEUV). Erwähnenswert ist schließlich die Einführung eines europäischen Strafrechts, das sich auf zehn Straftaten bezieht.
In diesem Fall entscheiden also 27 Wirtschaftsminister – kein widerständiger Umweltminister, keine Gegenstimmen aus dem Parlament, keine kritische Öffentlichkeit
Die Union hat aber bereits jetzt eine Zuständigkeit in fast allen Politikbereichen.
Danach kann der Europäische Rat einstimmig und mit Zustimmung des Europäischen Parlamentes beschließen, von Einstimmigkeits- zu Mehrheitsentscheidungen oder von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren überzugehen.
Der Grundsatz der Subsidiarität im Staatsrecht besagt, dass die verschiedenen Aufgaben innerhalb eines staatlichen Gebildes von den kleinstmöglichen Einheiten übernommen werden, z.B. von den Kommunen. Erst wenn diese eine bestimmte Aufgabe nicht allein bewältigen können oder dies auf der Kommunalebene nicht sinnvoll erscheint, ist die nächst höhere Ebene, z.B. die der Region, des Teilstaats oder des Staates, verpflichtet, die Aufgabe zu übernehmen oder Unterstützung zu leisten. Die kleinere Einheit besitzt also einen Handlungsvorrang, die größere eine Unterstützungspflicht. (s. Konzept Verantwortungszone:
Die Peripherie ist weder beliebig verfügbare Ressource noch Wildnis.
Die Peripherie ist Verantwortungszone.
Ganz ausdrücklich soll damit die Bürgernähe der Politik und damit die Demokratie gefördert und unnötigen zentralen Regulierungen vorgebeugt werden. Als im Prozess der europäischen Einigung immer mehr Politikbereiche in die Zuständigkeit der EU fielen, wurden auch die Rufe nach einer Beschränkung dieser Tendenz lauter. Mit dem Vertrag von Maastricht über die politische Union wurde daher 1993 der Grundsatz der Subsidiarität in die Präambel des EU-Vertrags und in den Vertragstext selbst (Art. 2 EUV) aufgenommen und dessen Anwendung in einem entsprechenden Protokoll genauer ausgeführt. Anwendung findet das Subsidiaritätsprinzip natürlich nur in denjenigen Politikbereichen, in denen die Zuständigkeit vertraglich nicht eindeutig festgelegt ist.
Im Nizza-Vertrag sind die Organe der EU dazu verpflichtet, die »Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips« zu »gewährleisten«.
Damit kontrolliert sich die EU als die höhere Verwaltungsebene selbst, während die betroffene darunter liegende Verwaltungsebene der Staaten formal nicht an der Kontrolle beteiligt ist. Problematisch ist hier wieder die Doppelrolle der Mitglieder des Rates, der als Hauptgesetzgeber und letzte (außergerichtliche) Instanz über die Subsidiaritätsfrage zu entscheiden hat.
Diese Regelung wird als eine der wichtigsten Errungenschaften im Lissabon-Vertrag dargestellt. In der Tat ist es das erste Mal, dass die nationalen Parlamente als Akteure in Fragen Subsidiarität vertraglich berücksichtigt werden. Dennoch fällt es uns schwer, die neue Regelung als Lösung für das Ausgangsproblem zu sehen. Offensichtlichster Kritikpunkt ist die Unverbindlichkeit des Verfahrens. Den nationalen Parlamenten wird letztlich nur ein Anhörungsrecht zugesprochen, das zudem mit einer Quorenregel verknüpft ist; sie haben aber kein effektives Widerspruchsrecht. Es ist vielmehr die EU-Kommission, die erstens die meisten Gesetzesvorhaben initiiert, und es sind wiederum die EU-Organe Kommission, EP und Rat, die über die Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip entscheiden. Von einer effektiven und dem Zweck entsprechenden Subsidiaritätskontrolle ließe sich nur dann reden, wenn die Entscheidungskompetenz bei den Parlamenten läge.
»Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.« (Art. 5, Abs. 3 EUV neu).
Sicher werden sich im Einzelfall einige »gute« Argumente finden lassen, aber insgesamt verbleibt viel Spielraum für Interpretation – und damit für gar nicht so objektive Motive, die in den Prüfungen und Stellungnahmen in objektiv klingende Argumente verpackt werden. Schließlich geht es hier um Machtinteressen, die auch in der Abwesenheit von Argumenten existieren.
Dort ist der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) für die Prüfung von Subsidiaritätsklagen zuständig, und der Lissabon-Vertrag räumt im Subsidiaritätsprotokoll (Art. 8) nun auch den nationalen Parlamenten ein Klagerecht ein, das bisher nur den Regierungen zusteht.
Einiges spricht dafür, dass der EuGH als (scheinbar) neutrale Instanz von den nationalen Parlamenten immer häufiger zur letzten Klärung herangezogen werden wird, wenn der normale Verhandlungsweg nicht zu einem befriedigenden Ergebnis geführt hat oder auch nur um das bürokratisch aufwändige Normalverfahren zu umgehen.
Das Subsidiaritätsprinzip hat in der EU längst das Souveränitätsprinzip ersetzt – der Wortstamm »souverän« kommt als Wort im Lissabon-Vertrag gar nicht vor – und macht aus der Frage der Zuständigkeit eine reine Sachfrage. Sie sollte aber eine Demokratiefrage sein.
Der ER schlägt den Präsidenten der Europäischen Kommission vor und koordiniert die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Im Lissabon-Vertrag ist außerdem vorgesehen, dass der ER den Hohen Vertreter, den Präsidenten des Europäischen Rates, sowie das Direktorium der Europäischen Zentralbank wählt. Der ER tritt viermal im Jahr zusammen. Im Gegensatz zum Ministerrat wird der ER nicht gesetzgeberisch tätig. Seine Entscheidungen fällt der ER auch mit dem Lissabon-Vertrag einstimmig.
Die Mitglieder des ER haben eine Doppelrolle. Sie sind die mächtigsten Politiker in den Mitgliedsstaaten und bilden als Europäischer Rat das mächtigste Organ der Union. Der ER entscheidet letztlich allein über die Inhalte der Gemeinschaftsverträge. Darüber hinaus hat er starken Einfluss auf den Ministerrat, da dort die Vertreter der Regierungen sitzen, denen die Mitglieder des ER in ihrer nationalstaatlichen Rolle vorstehen. Damit hat der ER Einflussmöglichkeiten auf die europäische Gesetzgebung, obwohl im Vertrag von Lissabon festgehalten ist, dass er »nicht gesetzgeberisch tätig [wird]« (Art. 15 Abs. 1 EUV neu).
Damit ist eine horizontale Gewaltentrennung nicht gegeben. Hinzu kommt, dass die im ER verwirklichte Personalunion von »EU-Regierung« und nationalen Regierungen auch die vertikale Gewaltenteilung zwischen diesen zwei politischen Ebenen einebnet. Durch diese Position des ER ist also die Gewaltentrennung gleich mehrfach ausgehebelt. Eine Folge dieser Aushebelung ist die Möglichkeit, »über Bande zu spielen« (der Ausdruck entstammt dem Billard, s. rechts, und bezeichnet einen indirekten An-Stoss): Über den Umweg der EU können die ER-Mitglieder die nationalen demokratischen Kontrollen umgehen. Sie können auf europäischer Ebene Entscheidungen fällen, die für die nationale Politik verbindlich sind, obwohl sie in ihren Herkunftsländern nur schwer politisch zur Verantwortung gezogen werden können. Diese Strategie haben wir an anderer Stelle bereits ausführlicher und bezogen auf den Ministerrat beschrieben. Und schließlich fehlen dem ER die demokratische Legitimierung und Kontrolle. Er ist auf EU-Ebene weder einem anderen Organ noch den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber demokratisch verantwortlich, denn seine Mitglieder – genauso wie der Rat als Ganzes – sind weder wählbar noch abwählbar.
Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und ihr »Hoher Vertreter« Eine der wichtigsten Aufgaben des Europäischen Rates besteht in der Formulierung und Koordinierung der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik (GASP). Dies geschieht bisher innerhalb der dritten Säule in Form von Vereinbarungen zwischen den Regierungen. Alle wichtigen Entscheidungen im Rahmen der GASP fallen einstimmig, sodass keine Beschlüsse gegen den Willen eines Staates möglich sind.
Auch wenn sich derzeit noch nicht abzeichnet, dass die Regierungschefs der Nationalstaaten das Heft der Außenpolitik aus der Hand geben, dürfte sich das Amt des »Hohen Vertreters« aufgrund der ihm vertraglich zugewiesenen Verantwortungsbereiche zu einer der zentralen Machtinstitutionen in der EU entwickeln.
Der Ministerrat, oft auch einfach »Rat« genannt, besteht aus den Vertretern der Mitgliedsstaaten auf Ministerebene. Je nach den politischen Themenbereichen kommen die zuständigen Minister im Rat zusammen. Es gibt also, der Zusammensetzung nach, nicht nur einen einzigen Ministerrat, sondern mehrere verschiedene Räte, beispielsweise den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister oder den Rat der Umweltminister. Der Ministerrat ist gemeinsam mit dem Europäischen Parlament der Gesetzgeber der EU, er schließt die von der Kommission ausgehandelten internationalen Abkommen und genehmigt gemeinsam mit dem Europäischen Parlament den Haushaltsplan. Sofern der Rat per Mehrheitsverfahren abstimmt, werden vertraglich festgelegte Stimmgewichte verwandt, die die Bevölkerungszahl der einzelnen Staaten berücksichtigen und stets politisch hoch umstritten sind. Bei der Gesetzgebung kann der Rat nur auf Initiative der Kommission handeln. In den meisten Bereichen übt der Rat bisher eine geteilte Gesetzgebung mit dem Europäischen Parlament aus, in vielen Bereichen ist er jedoch der ausschließliche Gesetzgeber. Jeder Minister im Rat hat die Befugnis, verbindlich für sein Land zu handeln. Unter dem Gesichtspunkt eines demokratischen Gefüges von Institutionen gilt für den Rat – mit Einschränkungen – Ähnliches wie für den Europäischen Rat. Auch hier gestalten Mitglieder der nationalen Regierungen Politik durch Gesetzgebung, die für ihre eigenen Parlamente – die eigentliche demokratische Legislative – bindend sind. Die Mitglieder des Rats sind nicht für ihre Ratsmitgliedschaft gewählt worden, können nicht abgewählt werden und werden in ihren Ländern als nationale Politiker wahrgenommen, kaum als Europapolitiker.
In der Vergangenheit wurde häufig kritisiert, dass die Sitzungen des Rates unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgehalten wurden.
Einen näheren Blick verdienen auch die beiden Entscheidungsverfahren, die im ER und Ministerrat Anwendung finden: das Konsensverfahren (KV) und das Mehrheitsverfahren (MV).
Die Gesetze ihres Landes würden gegen die Stimme ihrer gewählten Vertreter von Vertretern anderer Staaten bestimmt – ein eklatanter Verstoß gegen das Demokratieprinzip. Er wird normalerweise nur in föderalistischen Bundesstaaten wie Deutschland oder der Schweiz hingenommen.
Kommentar: Hört, hört: Föderalismus mit Mehrheitsentscheid als Grundstruktur der Fremdherrschaft (s. Demokratur). Eigentlich wissen wir das, auch in der Schweiz ... aber man kann das, wenn man Geld hat, eben auch geschickt benutzen, die eigenen Interessen zu fördern.
Der Übergang vom Nizza-Vertrag zum Verfassungsvertrag bzw. Lissabon-Vertrag versprach eine weitere Stärkung des EP. Mit der Ratifikation des Lissabon-Vertrags – der weitestgehend die entsprechenden Änderungen des Verfassungsvertrags übernimmt – hätte das EP zusätzliche Kompetenzen zugewiesen bekommen:
All diese Kompetenzerweiterungen werden als Verbesserungen der Demokratie auf der EU-Ebene gesehen (nicht unbedingt der Demokratie zwischen der EU-Ebene und der Mitgliedsstaaten!). Und als solche symbolisieren sie – zusammen mit dem neuen europäischen »Bürgerbegehren« – die Bestrebungen zur Demokratisierung der EU.
Somit verharrt das EP auch mit der Stärkung durch den Lissabon-Vertrag weiterhin in seiner Rolle als Konsultations- und Vetomacht, während ihm die den Bürgern von ihren nationalen Parlamenten vertrauten Kompetenzen nach wie vor fehlen: das Initiativrecht und das Recht auf Hervorbringung der Regierung. Auch mit dem Lissabon-Vertrag wäre das Initiativrecht weiterhin auf die Kommission beschränkt. Doch was ihm mit dem Initiativrecht weiterhin fehlt, ist eine ureigene Parlamentsaufgabe: die Möglichkeit, Gesetzesvorlagen zu schreiben, deren politische Herkunft für die Umwelt zuzuordnen ist und sich inhaltlich im Entwurf unmittelbar niederschlägt.
Im Falle des im Lissabon-Vertrag vorgesehen Präsidenten des Europäischen Rates hat das EP keinerlei Einfluss, ebenso wenig bei der Einsetzung oder Abwahl des Hohen Vertreters, der gleichzeitig Vizepräsident der Kommission ist. Das Fehlen dieser beiden Rechte – Initiativrecht und Hervorbringung einer Regierung – entwertet das EP aus Sicht der Bürger und der Medien.
Auf diese Wahrnehmung dürfte auch die Ausweitung der Kompetenzen des EP nur begrenzten Einfluss haben, da es den Bürgern beim Wählen nicht zuletzt darum geht, die Richtung der Politik effektiv bestimmen zu können.
Die EUK ist ein Beamtenapparat mit fast 30.000 Mitarbeitern
Die Stellung der Kommission trägt wesentlich zum außerordentlichen Einfluss der Regierungen und Verwaltungsbürokratien in der EU bei. Der erste Faktor dieser »Exekutivlastigkeit« ist die zentrale Bedeutung der nationalen Regierungen im Europäischen Rat und Ministerrat; den zweiten Faktor stellen das Initiativmonopol der Kommission für Gesetzesakte und der subtile Einfluss des bürokratischen Apparats auf die Politik der EU dar. Das Initiativmonopol der Kommission ermächtigt diese, innerhalb der Verträge die politische Agenda weitgehend zu bestimmen.
Neben der starken Rolle gegenüber den anderen EU-Organen trägt die strukturelle Stärke des Verwaltungsapparates zur demokratischen Unerreichbarkeit der Kommission bei. Sie gliedert sich in 36 so genannte Generaldirektionen, denen jeweils ein Generaldirektor vorsteht. Diese Generaldirektionen sind einem Kommissar zugeordnet. Die Generaldirektoren werden nicht allein von den Kommissaren ernannt. Der Personalkommissar und der Präsident haben bei der Ernennung ein Mitspracherecht. Die Generaldirektoren sind gegenüber ihren Direktionen weisungsbefugt und können dadurch weitreichend bestimmen, welche Informationen die Kommissare erreichen. Im Brüsseler Alltag ist ihr Einfluss oft größer als der der Kommissare, weil sie meist länger im Amt sind als diese und sich in der verwinkelten Bürokratie besser auskennen. In der Folge setzen sie sich nicht selten gegen die eigentlich zuständigen Kommissare durch. Dies beklagte selbst Günter Verheugen, Vizepräsident der Kommission, in einem Interview: »Meine These ist, dass insgesamt zu viel von Beamten entschieden wird.
Aus demokratischer Sicht problematisch an der EUK ist ihr – aus den frühen Anfängen der Gemeinschaft herrührender – offiziell unpolitischer Charakter bei gleichzeitigem Initiativmonopol.
Kommentar: Dies eine Parallele zur Wende der Wissenschaft von Erkenntnis zu "Innovation", also verkaufbarer Machbarkeit. Menschen werden zu Faktoren, die es zu kontrollieren gilt, mit wirtschaftlichen Anreizen oder durch Gesetze. Sie verlieren dabei ihre eigentliche Funktion als Akteure, als Zweck des Ganzen. Sie werden zu Mitteln bei der Erreichung einer besseren Verwaltung zur Erreichung von mehr Wohlstand, für ...?
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Sitz in Luxemburg ist das rechtsprechende Organ der EU. Er besteht aus dem Gerichtshof, dem Gericht und verschiedenen Fachgerichten (Art. 19 EUV neu). Jeder Mitgliedsstaat entsendet mindestens einen Richter, der von den nationalen Regierungen für eine Amtszeit von sechs Jahren ernannt wird. Die zentrale Aufgabe des EuGH besteht darin, die rechtmäßige Auslegung und Anwendung der EU-Verträge zu überwachen. Klageberechtigt sind grundsätzlich die Mitgliedsstaaten, die EU-Organe sowie natürliche und juristische Personen. Die Individualklagemöglichkeiten durch einzelne Bürgerinnen und Bürger sind im EU-Recht deutlich eingeschränkt, da eine »unmittelbare und individuelle Betroffenheit« Voraussetzung ist.
einheitliche Auslegung des Rechts der Europäischen Union sowie der Europäischen Atomgemeinschaft zu gewährleisten
Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 AEU-Vertrag): Die Europäische Kommission kann einen Mitgliedstaat − nach einem Vorverfahren − vor dem EuGH klagen. Der EuGH prüft dann, ob ein Mitgliedstaat seinen sich aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ergebenden Verpflichtungen nicht nachgekommen ist.
Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEU-Vertrag): Die nationalen Gerichte können bzw. müssen, soweit es sich um die letzte Instanz (zum Beispiel Bundesfinanzhof, Bundesgerichtshof) handelt, dem EuGH Fragen hinsichtlich der Auslegung des Rechts der Europäischen Union vorlegen. Außerdem können sie überprüfen lassen, ob ein europäischer Gesetzgebungsakt gültig ist. Dies soll in besonderem Maße die einheitliche Anwendung des Rechts der Europäischen Union durch die nationalen Gerichte, die für dessen Durchsetzung zu sorgen haben, sicherstellen
Eine Besonderheit des EuGH ist die Institution des Generalanwalts (Art. 252 AEU-Vertrag). Die Generalanwälte haben die Aufgabe, nach der mündlichen Verhandlung einen Vorschlag für ein Urteil zu unterbreiten („Schlussanträge“). Dazu fassen sie insbesondere die bisherige Rechtsprechung des EuGH in ähnlichen Fällen zusammen und nutzen diese, um ihre Vorstellungen hinsichtlich der Beurteilung des vorliegenden Falls zu begründen. Der Generalanwalt ist dabei nicht Vertreter einer der beiden Parteien, sondern soll seinen Vorschlag unabhängig und neutral entwickeln.
Seit dem Jahr 2005 besteht darüber hinaus das Gericht für den öffentlichen Dienst als Fachgericht, das vom Europäischen Gericht die Zuständigkeit für Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Union (bzw. ursprünglich der Europäischen Gemeinschaften) und ihren Beamten oder sonstigen Bediensteten übernommen hat. Der EuGH selbst ist bei direkten Klagen natürlicher und juristischer Personen nunmehr als Rechtsmittelinstanz für Entscheidungen des Europäischen Gerichts zuständig. Das Europäische Gericht ist – von wenigen Ausnahmen abgesehen – auch für Klagen der Mitgliedstaaten gegen die Europäische Kommission im dritten Rechtszug zuständig.
Problematisch für die Mitgliedsländer ist hier der Vorrangs des Unionsrechts vor dem Recht der Mitgliedsstaaten (einschließlich dem Verfassungsrecht), obwohl andererseits eine wichtige Rolle des EuGH in der Wahrung des Subsidiaritätsprinzips besteht. Für ökologisch und nachhaltig orientierte Bürger ist hier besonders das Prinzip der Beseitigung aller Markthindernisse problematisch, also dass ein Staat oder eine Region keine höheren Anssprüche an ein Gut stellen darf als das Erzeugerland (Cassis-de-Dijon Prinzip).
Ein verbindlicher Grundrechteschutz gegen EU-Akte ist in der Tat angesichts der immer umfassenderen Rechtsetzung der EU, die zunehmend auch in grundrechtssensiblen Bereichen wie der Innen- und Rechtspolitik stattfindet, dringend erforderlich. Mit seinen Entscheidungen hat der EuGH den Grundrechteschutz zwar als Richterrecht entwickelt, eine vertragliche Grundlage fehlte bisher indessen. Bereits 1999 wurde deshalb von einem eigens dafür einberufenen Konvent eine eigene Grundrechtscharta (GRCh) für die EU erarbeitet.
Artikel 1:
Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie ist zu achten und zu schützen.
Artikel 2:
(1) Jeder Mensch hat das Recht auf Leben. /
(2) Niemand darf zur Todesstrafe verurteilt oder hingerichtet werden.
Artikel 3:
Recht auf Unversehrtheit
3. Das Recht auf Freiheit: Sichtlich aus einer anderen Zeit stammen die Einschränkungen des Rechtes auf Freiheit. Sie sind aus der 1950 vereinbarten Fassung der Europäischen Menschenrechtskonvention übernommen und befi nden Freiheitsentziehungen u.a. als zulässig »bei psychisch Kranken, Alkohol- oder Rauschgiftsüchtigen und Landstreichern« (Erläuterung zu Art. 6 GRCh).
4. Das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, der Wohnung sowie der Kommunikation:
Unter direkter Demokratie fassen wir all jene Verfahren zusammen, über die die Bürger durch Abstimmungen rechtlich verbindliche Entscheidungen herbeiführen. Vier Verfahren sind voneinander zu unterscheiden:
Von den vier Verfahren befürworten wir nur die ersten drei, weil Plebiszite eher die Politiker als die Bürger ermächtigen (und bei den darauf erfolgenden willkürlichen Entscheiden beim Volk meist den Eindruck aufkommen lassen, es sei wieder mal verarscht worden: Die machen eh was sie wollen.). Neben diesen verbindlichen Verfahren ist noch die Volksinitiative zu erwähnen, die den Initiatoren bei Erreichen des Unterschriftenquorums erlaubt, ihr Anliegen dem Parlament vorzustellen, ohne Anspruch auf weitere Berücksichtigung. Häufig stellt die Volksinitiative den notwendigen ersten Schritt dar, auf den dann – bei Nichtberücksichtigung durch das Parlament und nach weiterer Unterschriftensammlung – die Abstimmung folgt. Auf Staatenebene setzt sich die direkte Demokratie mehr und mehr durch. Seit 1990 haben in Europa 290 Volksabstimmungen stattgefunden, und seit 1972 haben mehr als 150 Millionen Europäerinnen und Europäer in 42 Volksabstimmungen über Europafragen (EU-Beitritt, Maastricht-Vertrag u.a.) abgestimmt. Doch auf EU-Ebene war und ist keines der drei direkt-demokratischen Instrumente (Volksgesetzgebung, fakultatives Referendum, obligatorisches Referendum) vorgesehen, bei denen die Bürger die Entscheidung per Abstimmung treffen. Immerhin: Der Vertrag von Lissabon (wie auch schon der Verfassungsvertrag) sieht eine leichte Verbesserung im Bereich der Bürgerbeteiligung vor. In Zukunft soll es eine Bürgerinitiative (European Citizen Initiative, ECI (wiki)) auf EU-Ebene geben. Mit dieser Bürgerinitiative können die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Kommission einen Vorschlag für ein Gesetz machen. Die Initiative muss von mindestens einer Million Unionsbürgern aus einer »erheblichen Anzahl von Staaten« unterschrieben werden.
Wenn EU-Bürger einen eigenen Gesetzesvorschlag machen dürften, der dann von der Kommission übernommen oder gar EUweit zur Abstimmung gestellt würde, so hätten die Bürger damit weitreichendere Kompetenzen als das Europäische Parlament. Zur Erinnerung: Auch das Parlament kann die Kommission nur auffordern, zu einem bestimmten Thema ein Gesetz vorzuschlagen, es darf aber keine eigenen Gesetzesinitiativen ergreifen. Das Fehlen effektiver – also verbindlicher – direktdemokratischer Verfahren in der EU stellt aus Sicht der Autoren das vielleicht gravierendste Demokratieversäumnis der EU dar. Denn mit dem fakultativen Referendum etwa hätten die Bürger ein Rückholrecht in der Hand, das sie immer einsetzen könnten, wenn die EU sich zu sehr von ihren mehrheitlichen Präferenzen weg bewegt.
Insbesondere die Politikwissenschaftlerin Heidrun Abromeit hat auf die Vorzüge dieses Veto-Rechts auf EU-Ebene eindrücklich hingewiesen. Am häufigsten vorgeschlagen, aber noch immer nicht eingeführt, ist das obligatorische Referendum bei Vertragsreformen.
Für die Funktionsweise der hier betrachteten EU-Organe bringt der Lissabon-Vertrag einige Neuerungen mit sich. Positiv zu bewerten ist vor allem die Aufwertung des Europäischen Parlaments, dem neue Entscheidungsbefugnisse zugesprochen werden, die bislang nur dem Rat zustanden. Insofern das Parlament das am besten legitimierte Organ der EU ist, bedeuten diese Reformen eine Demokratisierung. Doch bei näherer Betrachtung muss der positive Effekt dieser Demokratisierung relativiert werden. Denn dem Europäischen Parlament bleiben weiterhin Initiativrecht und Regierungsbildung vorenthalten, weshalb es aus Sicht der Bürger weiterhin ein im Vergleich zu nationalen Parlamenten unpolitisches Organ bleibt. Außerdem unterliegt das Parlament – wie die EUEbene insgesamt – nicht dem Diskontinuitätsprinzip; Wahlen bewirken also keinen politischen Umbruch. Gestärkt wird allein das Parlament als Ganzes im Kräfteverhältnis zum Rat. Nicht gestärkt wird das Parlament hingegen in seiner Fähigkeit, seinen von Wahl zu Wahl wechselnden Mehrheitsverhältnissen in wahrnehmbarer Weise Ausdruck zu verleihen. Die Reformen des Lissabon-Vertrags haben für die Wähler damit keine spürbaren Folgen. Sarah Seeger vom Centrum für angewandte Politikwissenschaften in München fasst die Situation so zusammen: »Entscheidungen werden aufgrund des hohen Verhandlungscharakters europäischer Politik nicht in einem großen parteipolitischen Raster geordnet und vermittelt, sondern sind durch vernetzte, konsensorientierte und von außen oftmals nicht durchschaubare Aushandlungsprozesse charakterisiert.
schwach ausgeprägt. … Die Politisierung von Sachthemen, die damit in den nationalen Arenen einhergeht, und die Möglichkeit der eindeutigen Zuweisung von politischen Positionen fehlen auf europäischer Ebene.
Die Bedeutung der Ausschüsse
Offiziell regieren in der EU die Kommissare sowie die Politiker des Ministerrats und des Parlaments. Tatsächlich sind es aber häufig die untergeordneten Verwaltungsebenen, die politische Entscheidungen vorwegnehmen. Weder in den wöchentlichen Sitzungen der Kommissare noch in den Treffen des Ministerrats und auch nicht in den Debatten des Europäischen Parlaments ist Raum auch nur für die nötigsten Überlegungen und Diskussionen, die einer politischen Entscheidung vorausgehen.
Die europäische Komitologie
In der EU hat die Kommission die Aufgabe, für die Durchführung der Rechtsakte zu sorgen. Dabei kann sie im Rahmen der so genannten
Durchführungsbefugnisse die konkrete Umsetzung des jeweiligen Gesetzes bestimmen und hat dabei z.T. noch erhebliche politische Spielräume. Die Komitologie bezeichnet ein Ausschusswesen, das die Aufgabe hat, die Kommission bei der Gestaltung der Durchführungsbefugnisse zu beraten. Sie besteht aus über 250 Ausschüssen, die sich zu den jeweiligen Gesetzesvorlagen bilden. In ihnen tagen Vertreter der Behörden der Mitgliedsstaaten unter Vorsitz der Kommission. Die Arbeit dieser Ausschüsse dient dazu, die Positionen der Mitgliedsstaaten zu hören und eine Empfehlung auszusprechen, wie die Gesetze umgesetzt werden können und sollen.
Beratende Ausschüsse sind organisierte Interessengruppen, mit dem Zweck, die Regierungstätigkeit zu optimieren. Die Vertreter aus Wirtschaft, Gewerkschaften und der Zivilgesellschaft sollen ihr Fachwissen in den politischen Prozess einbringen und eine Brücke zwischen Politik und Regierten schlagen. Bei den Themen, die diese Ausschüsse beraten, geht es oft um grundlegende politische Entscheidungen. Ihre Empfehlungen sind nicht bindend, haben aber faktisch einen erheblichen Einfluss auf die politische Position der Kommission. Die Existenz dieser Ausschüsse gilt offiziell als ein Element »partizipatorischer Demokratie«, also als eine Möglichkeit der Teilhabe für die Bürgerinnen und Bürger. Des Weiteren legitimieren die Europäische Kommission und die EU durch diese Beteiligung ihre Politik. Die Kommission verweist darauf, dass sie verschiedene Positionen gehört und einbezogen hat. Gerade unter dem Aspekt demokratischer Teilhabe sind diese Ausschüsse dem ungeachtet auch problematisch. Die Vertreter der verschiedenen Interessensgruppen werden von der Kommission nach Kriterien berufen, die sie selbst festlegt. De facto entscheidet insofern die Kommission darüber, von welchen gesellschaftlichen Gruppierungen Positionen in den politischen Prozess einfließen sollen und von welchen nicht. Überhaupt werden nur organisierte Interessen berücksichtigt, die sicherlich in großer Zahl vorhandenen unorganisierten Interessen finden keine Berücksichtigung. Nur die Interessen, die im Ausschuss vertreten sind, werden gehört. Für das Ergebnis ist die Gewichtung der Interessensgruppen entscheidend.
In der Praxis sind diese Ausschüsse daher weniger demokratische Teilhabemöglichkeiten, sondern vielmehr subtile Kanäle des Lobbyismus. Nur den einflussreichen Organisationen gelingt es überhaupt, in diese Ausschüsse berufen zu werden. Einmal drinnen können sie hier unter dem Deckmantel eines offiziellen Verfahrens ihre Interessen in offizielle Politik verwandeln. Nach dem »Ausschussprinzip« funktioniert ein großer Teil der Brüsseler Politik. Neben den genannten Ausschüssen gibt es noch weitere, zum Teil sehr einflussreiche Ausschüsse wie den mächtigen Wirtschafts- und Finanzausschuss, der in ähnlicher Weise wie der COREPER die Treffen der Wirtschafts- und Finanzminister vorbereitet oder das Politische und Sicherheitspolitische Komitee, das den Ministerrat in der Außenpolitik »berät«, aber auch konkrete, militärische Aktionen der Union leitet. Oder den Beschäftigungsausschuss, der den Ministerrat im Bereich der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik »berät«. Die wenigsten Ausschüsse haben so viel Macht wie der Ausschuss der Ständigen Vertreter, aber praktisch jede politische Entscheidung basiert auf seiner selektiv wirkenden Vorarbeit. In der Art dieser Vorbereitung, z.B. durch die Auswahl von Material, durch die Art und den Umfang der durchgeführten Konsultationen, freilich auch durch konkrete Formulierungen sind viele Entscheidungen bereits vorweggenommen. Bestimmte Sachverhalte erscheinen, wenn sie zuständigen Politikern wie z.B. den Kommissaren vorgelegt werden, als vermeintliche »Sachzwänge« oder »Fakten«, obwohl sie es nach näherer Beschäftigung nicht sind. Diese Art der Einflussnahme durch die Beamtenschaft ist öffentlich nicht nachvollziehbar und umgeht somit jegliche demokratische Kontrolle.
Der Begriff Lobbying (auch Lobbyismus) hat eine überwiegend negative Konnotation. Ursprünglich bezieht er sich auf die Lobby (Vorhalle) des Parlaments, wo Interessenvertreter seit jeher versuchen, Einfl uss auf Entscheidungsträger in der Politik zu nehmen. Lobbyarbeit an sich ist jedoch keinesfalls illegal, sondern in gewissen Grenzen.
Legitimation durch Politik?
In den Informationsmaterialien für Bürger, die die EU-Kommission erstellt, sind regelmäßig Auflistungen von Zielen und Maßnahmen enthalten, die die EU sich setzt bzw. schon erreicht hat. Die Bürger sollen erkennen, dass die EU in ihrem Interesse handelt, eine »gute« Politik macht und zwar in wichtigen Bereichen wie Wirtschaft, Umwelt oder Forschung. In demokratischen Staaten kennen wir solche Formen der Selbstdarstellung vor allem von Parteien und Regierungen, die gewählt bzw. wieder gewählt werden wollen.
So logisch dieses Vorgehen erscheint, so problematisch ist es aus demokratischer Perspektive. Denn in der Demokratie entsteht Legitimation nur über demokratische Willensbildung, also über Wahlen und Abstimmungen. Versprechungen und Ergebnisse bilden zwar die Grundlage für diese Willensbildung, können sie aber nicht ersetzen, weil die Bürger unterschiedlich bewerten und eine Wahl zwischen verschiedenen Angeboten treffen. Sie selbst definieren erst über ihre Wahlentscheidung, über Zustimmung oder Ablehnung, was ein gewünschtes Ergebnis ist. Legitimation in der Demokratie entsteht also nur prozedural – durch das Verfahren. Umgekehrt hat Output-Legitimation nur in nicht-demokratischen Systemen eine Bedeutung:. ... Mit der Eigenwerbung versucht die Kommission, dieses Demokratiedefizit teilweise zu kompensieren.
Dazu greift die EU-Kommission auf Umfragen und Anhörungen zurück und entwickelt ganze »Kommunikationsstrategien«, die sie in Weißbüchern darlegt. Das zuletzt erklärte Ziel der EU-Kommission besteht darin, die »Kommunikationskluft« zwischen den Bürgern und den EU-Institutionen zu überbrücken. Als Begründung wird angegeben, die Bürger hätten ein »Recht darauf, über Europa und seine konkreten Projekte informiert zu werden, ihre Ansichten zu Europa zu äußern und gehört zu werden.« Angestrebt werden ein »partnerschaftlicher Ansatz« und die Festlegung »gemeinsamer Grundsätze«. Das übergeordnete Ziel der Kommunikationsstrategie sei ein Beitrag zu einer »gesunden Demokratie« in der EU.
European Roundtable of Industrialists
Bei der Beantwortung der Frage, warum die EU heute so ist, wie sie ist, darf der 1983 gegründete European Roundtable of Industrialists (ERT) nicht fehlen. Der ERT ist ein Zusammenschluss von Führungskräften von etwa 45 europäischen transnationalen Konzernen. Mitglied werden können nur Industrievertreter und dies nur auf Einladung. Ziel dieses Think-Tanks ist die direkte Einflussnahme auf die Europapolitik. Im Gegensatz zum typischen Lobbyismus geht es dem ERT nicht um die Einflussnahme auf einzelne Richtlinien, sondern um die Durchsetzung ganzer Politikkonzepte. Dies wird erreicht durch die persönliche Nähe, die seine Mitglieder vor allem zu den Mitgliedern der Kommission und des Rats unterhalten. Binnenmarkt, Wettbewerbspolitik, Euro, EZB-Politik, Infrastrukturpolitik, Osterweiterung –
Und drittens enthält auch der Lissabon-Vertrag keine einzige Reform, die den Bürgern effektive Kontrollmöglichkeiten in die Hand geben würde. Im Ergebnis ändert sich also für die Bürger nichts Spürbares. Sie werden sich auch weiterhin lediglich alle fünf Jahre für eine Partei zu entscheiden haben.
In diesem Verständnis sind Parlamentarier und Regierungen von den Bürgern beauftragte Vertreter bis auf Widerruf, die der Politik Kontinuität verleihen. Ihrem Handeln gegenüber können die Bürger mit Einspruch (fakultativem Referendum) oder eigenen Vorschlägen (Volksgesetzgebung) reagieren; und mit obligatorischen Referenden wird sichergestellt, dass besonders wichtige Entscheidungen (z.B. über Verfassungsreformen) nur mit der expliziten Zustimmung einer Bürgermehrheit getroffen werden.
Eine Letztkontrolle durch die Bürger ist deshalb zentral, weil sie alle anderen, aus ihr hervorgegangenen Organe und Verfahren legitimiert – sogar dann, wenn diese im Einzelfall vom demokratischen Ideal abweichen. Im Fall der EU ist das besonders wichtig, weil wegen ihrer strukturellen Besonderheiten gleichzeitig umfassende und eindeutig zufriedenstellende Verfahren derzeit kaum möglich oder zumindest nicht in Sicht scheinen. So wäre das Mehrheitsverfahren im Rat, das an sich demokratisch problematisch ist, dann akzeptabel, wenn es von den Bürgern explizit und möglichst direkt beschlossen würde und von ihnen auch wieder zurückgenommen werden könnte.
Ein häufiges Argument gegen direkte Demokratie ist, dass sie auf höheren föderalen Ebenen unpraktikabel sei, sodass der Vorrang der repräsentativen Demokratie dort noch zunähme. Wir möchten diesem Argument mit dem Hinweis entgegnen, dass es die Herstellung von Repräsentativität ist, die umso schwieriger wird, je größer und damit heterogener das Hoheitsgebiet ist. In der EU scheint es uns unrealistisch, davon auszugehen, man könne rund 500 Millionen Bürger aus 27 oder mehr Staaten mit noch weit mehr Sprachen, Kulturen und politischen Orientierungen in einem 750-köpfigen Parlament zufriedenstellend repräsentieren. Das würde auch oder gerade gelten, wenn dieses Parlament aus allgemeinen und gleichen Wahlen hervorginge (was derzeit nicht der Fall ist). Seine Bedeutung besteht damit weniger in der Repräsentation aller relevanten Gruppierungen der EU als in der Notwendigkeit, einen gemeinsamen und kontinuierlichen, demokratisch kontrollierten Raum der Politikgestaltung zu bilden. Und seine Kontrollierbarkeit ist bei einem so mächtigen, weil über so viele Menschen regierenden Organ nicht weniger wichtig, sondern im Gegenteil noch wichtiger als etwa bei einem Kommunalparlament.
Zudem wollen wir deutlich davor warnen, das Demokratiedefizit der EU zu sehr als rein technisches Problem zu sehen, für das einfach niemand eine befriedigende Lösung kennt.
Nicht vergessen werden darf, dass die Zukunft der Demokratie in der Europäischen Union auf das Engste verknüpft ist mit der Zukunft der Demokratie in den Mitgliedsstaaten. Gebraucht werden also starke zivilgesellschaftliche und parlamentarische Kräfte
Allgemeine Ziele sind erstens die Herstellung der Letztkontrolle der Bürger über die Ausgestaltung der EU und zweitens eine EU, deren Institutionen in demokratischen Entscheidungsverfahren (Wahlen und Abstimmungen) auf sich ändernde Mehrheitsverhältnisse unter den Bürgern effektiv und wahrnehmbar reagieren.
Wir stellen hier drei Vorschläge zur Diskussion. Der erste widmet sich dem Problem der Letztkontrolle durch die Bürger: Ein neuer EU-Grundlagenvertrag soll von einem direkt gewählten Konvent ausgearbeitet und den Bürgerinnen und Bürger der EU zur Abstimmung vorgelegt werden. Zweitens geht es um die Einführung direkt-demokratischer Verfahren auf Unionsebene, deren Ausgestaltung wir andeuten. Und drittens skizzieren wir ein demokratisches Institutionengefüge für die EU als visionäre Andeutung, wie die EU von morgen aussehen könnte.
Vorbildhaftes Beispiel aus der jüngsten Geschichte ist die Verfassungsreform des Schweizer Kantons Zürich
Die drei notwendigen Stufen des Konventsprozesses
Für die Annahme des Entwurfs wäre eine »doppelte Mehrheit« erforderlich, d.h. es würden sowohl das gesamteuropäische Ergebnis als auch die nationalen Resultate berücksichtigt.
Die Bürger bekämen die Kompetenzkompetenz (also die Macht, die Regeln der Macht zu bestimmen) und damit die demokratische Kontrolle über die Europäische Union.
Umfrage in Deutschland: Bürger sprechen sich für demokratischen Konvent aus Eine von Mehr Demokratie in Auftrag gegebene repräsentative Umfrage des Forsa Meinungsforschungsinstituts zeigt, dass die Bürgerinnen und Bürger in Deutschland die Ausarbeitung eines Verfassungsvertrages nicht in die Hände der Regierungspolitiker legen wollen. Nur 9% der Befragten sind der Meinung, die Staats- und Regierungschefs sollten mit der Aufgabe der Ausarbeitung einer Verfassung für Europa betraut werden. Mehr Kompetenz erhielten die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament mit 15 bzw. 20% zugesprochen. Das mit Abstand größte Vertrauen aber hatten die Befragten mit 43% in eine von den EU-Bürgerinnen
und Bürgern eigens für diese Aufgabe gewählte verfassungsgebende Versammlung. [Forsa-Umfrage, 11./12. April 2007 mit 1000 Befragten.]
Zusammensetzung des Konvents: Wir schlagen vor, dass der Konvent viermal so viele Mitglieder umfasst wie Staaten Mitglied der EU sind. Bei derzeit 27 Mitgliedsstaaten wären das also 108 Personen. Jedes der 27 Mitgliedsländer der EU entsendet zwei Vertreter. Die andere Hälfte der Vertreter würde in Form von Listen von den europäischen Parteienbündnissen nominiert. Zwischen der Nominierung und der Wahl zum Konvent erhielte jeder Kandidat die Gelegenheit, sich in den Medien mit seiner Position vorzustellen.
Wahl des Konvents: Die Landesvertreter würden direkt gewählt und zwar europaweit und am selben Tag. Dabei sollte es den Wählenden möglich sein, Einfluss auf die Zusammensetzung der Listen zu nehmen, indem sie ihre Stimmen direkt einem der Listenkandidaten geben können.
Aufgabe und Arbeitsweise des Konvents: Der Konvent hätte den Auftrag, einen Entwurf für einen Grundlagenvertrag zu erarbeiten. Der Text eines solchen Vertrags ist nicht nur für Juristen, sondern für die Bürger der EU gedacht und sollte daher leicht verständlich, übersichtlich und von möglichst geringem Umfang sein. Der Konvent ist verpflichtet, diese Vorschläge zu diskutieren, wäre aber dadurch nicht in seiner Souveränität eingeschränkt, einen endgültigen Entwurf nach seinen Vorstellungen vorzulegen. Um den Bürgerinnen und Bürgern einen klaren Einblick in den Stand der Arbeit zu ermöglichen, müsste der Konvent seine Arbeit in eine bestimmte Anzahl von Abschnitten unterteilen, über die er Zwischenergebnisse vorlegt.
Abstimmung: Anschließend an die Abschlusspräsentation durch den Konvent hätten die Bürgerinnen und Bürger nun die Möglichkeit, über den Konventsentwurf und auch über Alternativen zu einzelnen Abschnitten abzustimmen – ebenfalls nach dem Präferenzwahlprinzip.
Um einen ausreichenden Einfluss kleiner Staaten zu gewährleisten, wäre eine »doppelte Mehrheit« erforderlich, d.h. ein Entwurf des Konvents wäre in dem Fall angenommen, wenn er von der Mehrheit der abstimmenden Bürgerinnen und Bürger angenommen wurde und er gleichzeitig – so unser Vorschlag – in vier Fünfteln der europäischen Staaten eine Mehrheit erhalten hat.
Der Grundlagenvertrag selbst könnte es den Mitgliedsländern ermöglichen, unterschiedlich eng zu kooperieren.
Die erste Möglichkeit bestünde darin, dass sich das betreffende Land bzw. die betreffenden Länder und die EU auf eine Ausnahmeregelung in den problematischen Punkten einigen und dann in dem Land/den Ländern eine erneute Abstimmung über den geänderten Text des Grundlagenvertrags stattfände.
Diese Möglichkeit ist in der Vergangenheit schon zur Anwendung gekommen. In Dänemark wurde z.B. zweimal über den Vertrag von Maastricht abgestimmt. Die Dänen stimmten dabei nicht zweimal über den gleichen Vertragsinhalt ab, sondern beim zweiten Mal über einen geänderten Text, der ihnen Ausnahmen einräumte (»Opting Outs«). Der Vertrag wurde in der zweiten Abstimmung angenommen.
Die zweite Möglichkeit könnte darin bestehen, dass die EU mit dem betroffenen Land bzw. den betroffenen Ländern eigene Verträge aushandelt. Neben die voll integrierten Mitgliedsstaaten der EU würden dann Staaten treten, die mehr oder minder stark in die Union eingegliedert sind. Auch diese Möglichkeit wird jetzt schon praktiziert. Ein Beispiel für eine solche Teilintegration ist der Europäische Wirtschaftsraum (EWR), in dem vier Nicht-EU-Länder (Island, Liechtenstein, Norwegen, Schweiz) Mitglied sind und bis zu 80% der Gesetze zum europäischen Binnenmarkt übernommen haben.
Bisher existieren in der EU keine verbindlichen direkt-demokratischen Verfahren. Die europäische Bürgerinitiative (European Citizen Initiative), wie sie im Vertrag von Lissabon vorgesehen ist, ersetzt aufgrund ihrer Unverbindlichkeit diese Verfahren nicht (siehe Teil 1: Abwege). Weil aber direkt-demokratische Verfahren zusammen mit dem Konventsverfahren die Letztkontrolle der Bürger sichern, halten wir sie für ebenso unverzichtbar. Daher schlagen wir die Einführung von drei Verfahren vor:
1. Die Volksgesetzgebung, also ein Initiativ- und Beschlussrecht, mit dem Gesetzesvorlagen und einzelne Vertragsänderungen direkt zur Abstimmung gestellt und verbindlich beschlossen werden können. Die Bürgerinnen und Bürger treten damit als gesetzgebende Instanz gleichberechtigt neben andere gesetzgebende Institutionen (momentan Ministerrat und EU-Parlament). Dieses Initiativrecht ist dreistufig, d.h. es beginnt mit einer EU-Bürgerinitiative, auf die bei Nichteinigung im Parlament gegebenenfalls ein Bürger ein EU-Bürgerbegehren starten kann, welches in einen EUBürgerentscheid mündet.
2. Ein Widerspruchsrecht (»Fakultatives Referendum«), mit dem gegebenenfalls die Bürger innerhalb einer Einspruchsfrist eine Volksabstimmung über ein verabschiedetes EU- Gesetz oder über den Beitritt eines neuen Mitgliedsstaates einfordern können.
3. Eine verfassungsrechtlich vorgegebene Volksabstimmung (»Obligatorisches Referendum«) bei Änderungen der Gemeinschaftsverträge. Um die Gefahr des Überstimmt-Werdens von Minderheiten und kleineren und kleinen EU-Staaten einzuschränken, schlagen wir vor, ein föderales Element in die Abstimmungen aufzunehmen.
Demnach muss nicht nur die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger für einen Erfolg in der Abstimmung erreicht werden, sondern auch die Mehrheit der Abstimmenden in der Mehrheit aller EUStaaten (»doppelte Mehrheit«). Bei Vertragsänderungen gelten die gleichen Mehrheitserfordernisse wie beim Referendum über den Entwurf des Konventes. Wäre ein EU-Bürgerentscheid erfolgreich, würde die Vorlage ohne weitere Interventionsmöglichkeiten der EU-Institutionen als Gesetz (oder als anderer Rechtsakt) rechtskräftig. Die Gesetzesinitiative kann sich auf alle Gegenstände der EUZuständigkeiten beziehen. Das sind vor allem Verordnungen und Richtlinien. Ebenso können Änderungen der bestehenden EU-Verträge oder eines künftigen Grundlagenvertrags vorgeschlagen werden. Es gibt innerhalb dieses Rahmens keinen Themenausschluss. Die Initiatoren haben Anspruch auf eine Kostenerstattung für den organisatorischen Aufwand.10 Cent pro Stimme bei EU-Bürgerentscheiden und 5 Cent pro Stimme bei EU-Bürgerbegehren orientieren.
Die nachträgliche staatliche Finanzierung des Aufwandes für ein Referendum erscheint von hier aus (CH) etwas dubios, da (gerade hier) auch manch überflüssige bis dämliche Initiative gestartet wird. Diese dann noch zu belohnen, wäre doch etwas viel verlangt. Die Beträge sind allerdings Peanuts: 40'000 € für eine Bürgerinitiative, 150'000 € für ein Bürgerbegehren (3 Millionen Unterschriften).
Die EU-Bürgerinitiative könnte von jeder Einzelperson und jeder Organisation initiiert werden. Für eine Anhörung der Vorlage im EU-Parlament und in der Staatenkammer wäre die Unterstützung dieser Initiative durch mindestens 400.000 EU-Bürger notwendig. Die Unterstützung der Initiative würde durch Unterschrift bezeugt. Diese Unterschriften dürften ohne regionale Einschränkungen und ohne zeitliche Beschränkung von den Initiatoren gesammelt werden.
Diese erste Stufe des Initiativ- und Beschlussrechts hat die Funktion, mit der Politik in einen Dialog zu treten. Die Vorschläge der Bürgerinnen und Bürger sollen nicht einfach am üblichen Gesetzgeber – dem Parlament und dem Ministerrat – vorbei beschlossen, sondern mit den Politikern diskutiert werden. Wenn die Inhalte der Vorlage von den Gesetzgebern entweder angemessen berücksichtigt werden oder aber Gegenargumente die Initiatoren zur Einsicht bewegen, ist der Prozess abgeschlossen. Sollten die Initiatoren jedoch kein Gehör finden, aber an ihrem Vorhaben festhalten, hätten sie die Möglichkeit, mit dem EU-Bürgerbegehren auf eine Abstimmung hin zu arbeiten.
Das EU-Bürgerbegehren würde einen Bürgerentscheid über einen Gesetzentwurf ermöglichen, der mit dem Antrag auf ein Bürgerbegehren vorgelegt würde. Einem EU-Bürgerbegehren könnte, müsste aber nicht, eine EU-Bürgerinitiative vorausgehen. Der Antrag müsste von mindestens 3.000.000 Stimmberechtigten innerhalb eines Jahres unterschrieben werden. Damit das EU-Bürgerbegehren sich nicht an den Einzelinteressen eines Mitgliedsstaates orientiert, sondern grenzübergreifende Probleme aufgreift, sollte festgeschrieben sein, dass die Unterschriften aus mehreren EU-Ländern stammen müssen. Zum Beispiel könnte die Anforderung gestellt werden, dass in mindestens fünf Ländern je nach Einwohnerzahl 0,25 bis 1% der Stimmberechtigten unterschreiben müssen. Die Unterschriften könnten frei gesammelt werden. Zusätzlich müsste es für die Bürgerinnen
und Bürger auch möglich sein, in regionalen Ämtern (z.B. Einwohnermeldeämter) ihre Unterschrift für das Bürgerbegehren zu leisten.
Unbedingt sollte geprüft werden, ob auch über das Internet Unterschriften gesammelt werden könnten.
Ein EU-Bürgerbegehren könnte auch eine Änderung der Gemeinschaftsverträge zum Ziel haben. In diesem Fall sind 6.000.000 Unterschriften erforderlich. Kommen diese Unterschriften zusammen, erfolgt eine Entscheidung über die Vorlage in einem obligatorischen Referendum.
Die Politikwissenschaftlerin Heidrum Abromeit sieht gerade im fakultativen Referendum ein geeignetes Mittel, die EU zu demokratisieren. Wenn eine große Vielfalt in Kultur und Lebensumständen eine effektive Repräsentation unmöglich macht, so wachse die Bedeutung einer institutionalisierten
Einspruchsmöglichkeit gegen die Zentralgesetzgebung.
Die Bürgerinnen und Bürger können innerhalb einer Frist von 100 Tagen nach der Veröffentlichung von Beschlüssen, in der Regel Gesetze des EU-Parlaments und der Staatenkammer, eine Volksabstimmung über den jeweiligen Beschluss verlangen. Die Volksabstimmung müsste von 1,5 Millionen Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens drei Mitgliedsstaaten innerhalb der 100-tägigen Frist durch Unterschrift verlangt werden.
Die Bürgerinnen und Bürger sollen auch über die Aufnahme neuer Länder in die EU entscheiden können (siehe dazu S. 140f.). Hierfür soll das Verfahren des Fakultativen Referendums angewandt werden können.
Kommentar: Das obligatorische wie fakultative Referendum und die Bürgerinitiativen sind nichts Neues für die SchweizerInnen - sondern vielleicht eben grad das, was sie von einem Beitritt zur EU abhält. Nur wenn diese Freiheiten gewahrt werden können, ist ein Beitritt überhaupt denkbar.
3.1.4 Föderale Ausrichtung der EU
Föderalismus bezeichnet Zusammenschlüsse von Staaten oder anderen Gebietskörperschaften zu einer übergeordneten Einheit unter weitgehender Wahrung der politischen Souveränität der Untereinheiten. Die Richtschnur für eine föderale Verteilung von Zuständigkeiten soll der Grundsatz der Subsidiarität sein, nach dem eine zentrale Ebene nur Zuständigkeiten ausüben soll, wenn den dezentraleren Ebenen dazu die Kapazitäten fehlen. Der Grundsatz der Subsidiarität muss von den jeweils kleineren Einheiten gegen die größeren durchgesetzt werden können – und zwar durch Ausübung ihrer Souveränität. Entscheidend ist, dass in dieser föderalen Ausrichtung die Vertreter der Bürgerinnen und Bürger bzw. diese selbst die Gesetzgebung ausüben und nicht die staatlichen Regierungen, wie es momentan im Ministerrat der Fall ist. Die EU ist schon heute föderal angelegt. In ihr sind zunächst die einzelnen Mitgliedsstaaten zusammengeschlossen, und in vielen Staaten gibt es noch eine dritte oder vierte Ebene wie z.B. die der Bundesländer und Kommunen in Deutschland oder die autonomen Regionen in Spanien. In der politischen Realität der EU garantiert der föderale Charakter der EU aber nur beschränkt die Berücksichtigung der untergeordneten Ebenen. In einer grundlegenden Reform müssen daher Kompetenzen von der EU-Ebene zurück auf die nationale bzw. regionale Ebene verlagert werden und die Zuständigkeit der einzelnen Einheiten eindeutig abgegrenzt werden. Die EU-Ebene soll nur in klar umrissenen Zuständigkeitsbereichen verbindliche Gesetze erlassen können.
Dezentrale Verteilung der Zuständigkeiten: Einer der größten demokratischen Mängel der jetzigen EU ist die kaum legitimierte Zentralisierung der Zuständigkeiten. Um diesem Mangel entgegenzuwirken, schlagen wir vor, dass die Zuständigkeiten von Staaten und EU neu verteilt und klar abgegrenzt werden. Außerdem soll die EU keine Möglichkeiten mehr haben, ihre Kompetenzen selbstständig auszuweiten. Unter demokratischen Gesichtspunkten sollte die zentrale EU-Ebene über relativ wenige und klar umgrenzte Zuständigkeiten verfügen. Die EU sollte getreu dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nur noch aufgrund klarer Ermächtigungen handeln dürfen.
Ein weiteres Instrument der Kompetenzaneignung war die so genannte Flexibilitätsklausel (im Vertrag von Lissabon Art. 352 AEUV, im Vertrag von Nizza Art. 308, siehe den entsprechenden Abschnitt im Teil »Abwege«). Auch diese Klausel sollte abgeschafft werden. Das Gleiche gilt für die Rechtsangleichungsklausel, die die EU ermächtigt, Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten, die sich unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirken, anzugleichen, und die Binnenmarktgeneralklausel (Art. 115 und 114 AEUV bzw. Art. 94 und 95 EGV).
In jedem Fall, besonders aber, wenn es keine Neuregelung der Verteilung der Zuständigkeiten gibt, müssen die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit haben, Zuständigkeiten wieder auf die nationalstaatliche Ebene zurückzuholen. Besonders gilt das für Entscheidungsbefugnisse, die sich die EU auf eigene Initiative angeeignet hat oder die ihr ohne ausreichende Prüfung übertragen wurden. Die Rückverlagerung von Zuständigkeiten sollte mit Hilfe eines europaweiten Bürgerbegehrens mit anschließendem Bürgerentscheid möglich sein.
Demokratische Integration: Wir sind davon überzeugt, dass die EU von einem Grundkonsens der Menschen Europas getragen werden muss, der auf der Freiwilligkeit des gemeinsamen Zusammenlebens basiert.
Die Möglichkeit verschiedener Integrationstiefen entspricht trotz des offiziell verbreiteten Bildes einer einheitlichen Union schon jetzt der Realität der EU. Sie trägt ganz offensichtlich den verschiedenen Wünschen Rechnung, die die Menschen an die EU haben. Das verschiedene Integrationstiefen in Europa längst Realität sind, zeigt sich deutlich an den Beispielen des Euro als gemeinsamer Währung und des Schengen-Raumes, der einen Abbau der zwischenstaatlichen Grenzkontrollen vorsieht: Nur 15 der 27 Mitgliedsstaaten der EU haben bislang den Euro als Zahlungsmittel eingeführt und am Schengen-Raum nehmen z.B. Großbritannien, Irland, Rumänien, Bulgarien und Zypern nicht im vollen Umfang teil.
Politische Entscheidungen würden mit mehr Sachkompetenz für lokale Probleme und Bedürfnisse gefällt, die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am politischen Prozess wäre leichter zu realisieren und die Kontrolle der Politiker eher gegeben.
Eine Reform der Institutionen soll sich entsprechend an vier Prinzipien orientieren:
1. Je direkter ein Organ gewählt ist, desto besser ist es von den Bürgerinnen und Bürgern der EU legitimiert. Folglich sollten Organe, die ein hohes Maß an Legitimation vorweisen können, stärker an der Gesetzgebung beteiligt werden als solche, die nicht direkt vom Volk gewählt werden.
2. Ein Organ mit Regierungskompetenz muss entweder direkt von den Bürgerinnen und Bürgern oder von ihren parlamentarischen Vertretern gewählt und abgewählt werden können.
3. Die Mitgliedsstaaten müssen untereinander politisch gleichgestellt sein. Außerdem sollten die Bürgerinnen und Bürger der EU im Europäischen Parlament gleich repräsentiert sein (Stimmengleichheit). Staatenkammer und EP sollten zudem gleichberechtigt an der Gesetzgebung beteiligt werden.
4. Die Gewaltentrennung zwischen ausführenden Organen (Regierung, Verwaltung), gesetzgebenden Organen (Parlamente) und rechtsprechenden Organen (Gerichte) muss gegeben sein. Genauso muss die Gewaltenteilung zwischen der EU-Ebene und den Mitgliedsstaaten gewährleistet sein.
Wir schlagen für die EU einen institutionellen Rahmen vor, in dessen Zentrum ein parlamentarisches Zwei-Kammern-System steht. Die eine Kammer wäre das Europäische Parlament, die andere Kammer eine Staatenkammer. Beide würden gemeinsam die Gesetzgebung ausüben.
Sie würde das föderale Prinzip der Gleichheit der in einer Union zusammengeschlossenen Staaten verkörpern, wie es ursprünglich auch im Ministerrat verwirklicht war. Anders als der Ministerrat soll die Kammer aber nicht aus Vertretern der nationalen Regierungen bestehen. Diese Regelung umgeht, wie die Kritik gezeigt hat, die Gewaltenteilung und führt zu einer Dominanz der exekutiven Institutionen in der EU und zu einem Verlust an demokratischer Kontrolle. Die Regierungsvertreter der Mitgliedsstaaten sollten nicht auf dem Umweg über die EU-Gesetzgebung ihren nationalen Parlamenten Kompetenzen entziehen können. Die Staatenkammer wäre daher eine Kammer der nationalen Parlamente. Die Kammer bestünde aus der gleichen Anzahl von Vertretern pro Land. Alternativ wäre auch eine kleine Varianz der Zahl der Vertreter denkbar, z.B. könnten kleine Staaten mit bis zu zehn Millionen Einwohnern zwei Vertreter entsenden, mittlere bis 30 Millionen Einwohner drei und große ab 30 Millionen Einwohner vier.
Das Ziel bei der Verteilung der Stimmen pro Land müsste die Stärkung des föderalen Prinzips sein. Deshalb dürfte die Differenz von kleinen zu großen Staaten nicht zu stark ausfallen. Jeder Vertreter hätte eine Stimme.
So wäre ganz im Sinne des Subsidiaritätsgedankens sichergestellt, dass Kompetenzen immer von der kleinstmöglichen Einheit wahrgenommen werden, sodass auch innerstaatliche föderale Ebenen weiter ausreichende Befugnisse hätten. Die Aufteilung der Zuständigkeiten würde nach Politikfeldern erfolgen.
Für die Bürgerinnen und Bürger gäbe es zusätzlich die Möglichkeit, Gesetze selbst vorzuschlagen (Initiativrecht) und sie in einem Bürgerentscheid zu beschließen (Beschlussrecht). Auch ein Veto zu von Parlament und Staatenkammer beschlossenen Gesetzen stünde den EU-Bürgerinnen und -Bürgern in unserem Modell zu (Fakultatives Referendum), zukünftige Änderungen des EU-Grundlagenvertrags würden sogar obligatorisch zum Volksentscheid
gestellt.
Gegen die beschlossenen Gesetze könnte vor dem Europäischen Gerichtshof geklagt werden, er würde gleichsam als Verfassungsgericht fungieren und über Subsidiaritätsfragen entscheiden.
Die Forderungen von Mehr Demokratie, also aus Deutschland, an die EU, decken sich eigentlich recht gut mit den Forderungen, welche die Schweiz an die EU stellen müsste, würde sie sich trauen ... Genau wie bei dem Element, das am meisten Kritik verursacht (berechtigte Kritik in dem Falle, denn der Grossteil der Kritik beruht ansonsten auf Schwindel), nämlich der überstaatlichen Normierung, die unter Umständen in eine falsche Richtung gehen kann (s. Cassis-de-Dijon-Prinzip, das analog den Vorschriften der wto den Freihandel über alles stellt, stärkere Vorschriften zu Gunsten von Natur- oder Umweltschutz oder sozialem also verbietet. s. auch Alpenschutzinitiative, Milchbeschluss, Arbeitsgesetz, Lex Furgler/Koller), also wo die Schweiz echte Beitrittsprobleme hat, liesse sich aber auch das <Problem Basisdemokratie> lösen. Unterschiedliche Menschen haben unterschiedliche Interessen - und sollen die in einer freien Gesellschaft, insbesondere einer Demokratie, auch haben dürfen. Eine Schweiz innerhalb der EU müsste halt dann manchmal etwas über den Zaun hinaus schauen, und würde so sehr schnell erkennen, dass z.B. die Alpen, und Probleme mit der Alpbewirtschaftung wie mit dem Alpenschutz nicht nur in der Schweiz vorhanden sind, sondern auch in Oesterreich, Deutschland, Frankreich und Italien (Monaco und Slovenien). Die Problemlösung würde also eine Kooperation unter allen Betroffenen nötig machen, was eigentlich positiv wäre, denn warum sollen Schwertransporte durch Oesterreich mit schweren stinkenden Lastwagen, (und NUR) durch die Schweiz per Bahn? Die Landwirtschaftsprobleme sind in Oesterreich und Frankreich und Italien und und und nicht viel geringer. Wehren sich die Landwirte grenzüberschreitend, quasi Europaweit (na ja, vielleicht ohne Holland und Spanien und Polen und Rumänien und ... wo die Verhältnisse etwas anders sind), würde das Anliegen und die Lösungs-Möglichkeiten vielleicht klarer. Was die Dominanz des Freihandels über quasi alles betrifft, so gibt es auch da übergeordnetes Recht, etwa die Menschenrechte, die immer erlauben, Zerstörung von Natur und Kultur durch rücksichtslose Produktion zu korrigieren.
Kurzum. Es wird zwar alles ein klein bisschen grösser und komplizierter - aber es bleibt, politisch wie wirtschaftlich, machbar. Da ihm Zuge der globalen Erwärmung Inseln eh untergehen, sollte sich die Schweiz vielleicht doch aufs "Festland" retten. Dass sie auch als Insel der Glückseeligen, auf immer weniger Toleranz stösst bei jenen, denen der Eiswind wirtschaftlicher Stagnation (wissenschaftlich etwas deutlicher: das erreichen der oberen Asymptote der logistischen Regression der Produktion s. swx seit 1998) um die Ohren schlägt, ist mit dem Untergang des Bankgeheimnisses auch bereits geklärt worden.
Martin Herzog, Basel, 4.9.2010